Політичний устрій за Тимошенко: попередня оцінка
У "канцлерській" формі правління навряд чи функціонуватиме система реальних стримувань та противаг.
Нинішня прем’єр-президентська система в Україні містить ряд протиріч. Український президент є, мабуть, найвпливовішим серед президентів країн зі схожою формою правління завдяки ряду додаткових повноважень, що сприяє конфліктам із прем’єр-міністром та парламентом і розмиває відповідальність політиків.

Незадовго до Дня конституції України Юлія Тимошенко запропонувала ряд змін до політичного устрою України, які допомогли б уникнути вказаних вище недоліків. Ключовою ідеєю став перехід до парламентської системи «канцлерського» типу, в якій одна політична партія гарантовано отримує більше половини депутатських мандатів за результатами двотурових виборів, а перший номер її партійного списку стає прем’єр-міністром – тоді як посаду президента скасовують.

Попри посилання на досвід Франції, Італії чи Німеччини, запропонована Тимошенко система не має аналогів і стала би політичним експериментом. Якими були б наслідки?

Перш за все, Тимошенко вважає, що парламентська форма правління допомагає країнам досягти значно вищого рівня економічного розвитку. Вона зазначає, що «світ проголосував за неї», оскільки майже всі найбагатші держави світу є парламентськими, тоді як найбідніші – президентськими.

В цьому є доля правди. Наразі дійсно є підстави вважати, що парламентська система підвищує якість політичної системи (детальне обговорення дивіться тут). Крім того, деякі нещодавні дослідження виявили значущий позитивний вплив парламентської форми правління на економічні показники країни.

Але слід пам’ятати, що більшість із вказаних країн не займались політичними експериментами, випробовуючи різні політичні системи. Вибір політичної системи переважно зумовлювали конкретні історичні обставини, які й далі визначали розвиток цих країн, незалежно від типу політичних систем. Узагальнюючи: у багатьох європейських країнах парламентські системи розвинулись у процесі боротьби між монархами та зміцнілими суспільними станами. Згодом латиноамериканські держави обрали президентські системи на зразок США, а наприклад, колишні британські колонії за зразком Великобританії – парламентські.

Загалом, хоча раніше вважалось, що парламентська форма правління є набагато кращою, принаймні для стабільності демократії, політологічна думка прийшла до висновку, що як парламентські, так і президентські та проміжні форми демократії можуть бути стабільними та успішними.

До того ж, дослідження позитивного впливу парламентських систем на економіку поки не пояснюють, як саме вони прискорюють економічний ріст. Що важливо, вони також часто не розрізняють між різними типами парламентських систем. Адже парламентська система Великобританії, з її переважно однопартійними урядами, функціонує зовсім інакше від коаліційних урядів Німеччини чи запропонованої Тимошенко системи з її всенародно обраним прем’єром. А деякі дослідження, навпаки, вказують, що саме більш пропорційні парламентські системи (на противагу «канцлерській») краще впливають на економічний розвиток країни завдяки тому, що допомагають досягти консенсусу в суспільстві.

Тимошенко також вважає, що запропонована нею система допоможе уникнути концентрації влади в руках одної особи (президента), за якої фактично відсутні стримування та противаги.

У президентських системах на пострадянському просторі справді спостерігається схильність до зосередження влади з переходом до автократії та пригніченням розвитку парламенту і політичних партій. Вищі повноваження парламенту, навпаки, позитивно корелюють із якістю демократії.   

Але помилково вважати, що у президентській чи напівпрезидентській системі концентрація влади є завжди вищою, чи що там відсутні стримування та противаги. Перед президентом постає завдання отримати підтримку у парламенті – і це йому вдається далеко не завжди. Президент змушений домовлятись із представниками політичних партій та груп інтересів, що прямо впливає на здатність президента здійснювати самостійну політику.

Запропонована Тимошенко «канцлерська» система, ймовірно, зосередить владу набагато сильніше, ніж це, принаймні формально, можливо у будь-якій президентській системі. Адже лідер партії, що матиме гарантовану більшість у парламенті, фактично буде обиратись на посаду прем’єра народом – і не існуватиме жодного іншого сильного центру політичної влади.

Депутатів, ймовірно, буде досить легко контролювати, використовуючи як «імперативний мандат», так і необмежений доступ до політичних нагород. Це далі пригнічуватиме розвиток внутрішньопартійної демократії і посилюватиме їхню залежність від особистості лідера. Така політична система може не поступатись за концентрацією влади «суперпрезидентським» Білорусі, Казахстану та Росії. І саме їй може бракувати стримувань та противаг.

Іншою характерною рисою нового устрою мають стати двотурові парламентські вибори з гарантованою більшістю у парламенті для партії-переможця.

З одного боку, таке рішення дійсно може сприяти єдності виконавчої гілки влади та ефективній, швидкій політиці. З іншого, це значно спотворює волевиявлення громадян. Так, партія може перемогти у другому турі з різницею лише у декілька відсотків голосів, проте отримати непропорційно більше місць у парламенті. У президентській системі переможець теж «отримує все», проте потім змушений домовлятись із парламентом, у якому представлені різні погляди та інтереси.

Гарантована більшість у парламенті не заохочує пошук політичного консенсусу та зменшує здатність влади відповідати на зміни суспільних поглядів. Це може підважувати легітимність парламенту та влади загалом, особливо у досить різноманітному суспільстві, якому притаманний плюралізм економічних, соціальних та культурних поглядів та інтересів – таким чином підштовхуючи до політичних конфліктів на кшталт революцій 2004 та 2013-14 рр.

Наступною новацією Тимошенко є низький прохідний бар’єр (1,5-2%) з метою створення «інкубатора» для політичних партій.

За «канцлерської» системи, яку пропонує Тимошенко, низький прохідний бар’єр може ускладнити появу сильної опозиції. Фрагментована та неоднорідна опозиція невигідно виглядатиме на тлі консолідованої більшості. Велика кількість партій – і від того роздрібненість парламенту – не сприятиме зростанню довіри до нього.

Саме у молодих демократіях із несформованими партійними системами корисним може бути дещо вищий бар'єр, ніж 3-5%, рекомендовані для «зрілих» демократій. Він повинен сприяти появі простих та ефективних партійних систем.

Теза про «інкубатор» молодих політиків може здаватись привабливою, але все ж таки парламент є осередком прийняття критично важливих для держави рішень, а не місцем політичних експериментів, тому вчитись бажано ще на шляху до нього. Існують нижчі рівні ухвалення політичних рішень, на яких і повинні формуватися та зміцнюватися політичні кадри та їхні об’єднання.

Аргументом на користь гарантування більшості одній партії Тимошенко називає уникнення корумпованих коаліційних перемовин між партіями.

Справді, ймовірно, що в Україні такі перемовини часто засновані не на політичних поглядах, а на торгівлі посадами з метою задоволення приватних інтересів. Але закриття формального простору для переговорів навряд чи зменшує можливості для корупції, а навпаки – переводить перемовини у ще менш публічний та регламентований вимір. Адже партії не є монолітними, у них існують певні осередки впливу та групи інтересів. Як вони домовляються між собою, слугує постійним джерелом чуток та здогадок, що і підважує довіру до політиків. Водночас, імовірність того, що переговори між політичними партіями будуть прозорими та більш інституціоналізованими, принаймні з часом, є вищою, ніж коли йдеться про переговори всередині партії.

Загалом, на мою думку, варто розглядати рух у бік посилення парламентаризму. Проте слід далі обговорювати переваги та недоліки різних типів парламентських систем – особливо в умовах, коли формальні політичні інститути є лише частиною політичного поля. Варто пам’ятати, що в серці будь-якої політичної системи лежать компроміси: між швидкістю управління та репрезентативністю суспільних інтересів, між концентрацією влади та конфліктністю тощо.

Запропонована Тимошенко форма правління є досить детальною та продуманою і має під собою певні підстави. Так, парламентська форма правління може підвищувати якість політичних систем та, можливо, сприяє економічному розвитку. Новий тип виборчої системи дозволить уникнути непередбачуваних коаліційних перемовин та уможливить швидке й одностайне здійснення політики. Концентрація влади у посаді прем'єр-міністра усуне джерело постійних конфліктів всередині виконавчої влади й чітко визначить відповідального за стан справ у державі.

Але до ряду пропозицій виникають зауваги. Так, невідомо, чи саме «канцлерський» тип парламентської республіки уможливлює позитивний вплив цієї форми правління на якість політичної системи та економічний розвиток країни. Завдяки гарантованій більшості у парламенті влада не матиме значних стимулів до пошуку порозуміння із опозиційними партіями та побудови консенсусу у суспільстві.

У «канцлерській» формі правління реальні стримування та противаги, про важливість яких говорить Тимошенко, ймовірно, будуть слабшими, ніж у нинішній чи президентській системі. А влада буде ще більше сконцентрованою – що може наблизити політичну систему України до «суперпрезидентських» Росії чи Білорусі. В той же час, низький прохідний бар’єр заохочуватиме фрагментованість опозиції, таким чином послаблюючи її.

Така концентрація влади стане можливою коштом здатності парламенту представляти різні погляди та інтереси українців. Адже розподіл місць у парламенті значно відрізнятиметься від розподілу голосів на виборах. При спробах влади одноосібно здійснювати певну політику у неоднорідному суспільстві, це може підважувати її легітимність та призводити до конфлікту.

Ростислав Аверчук, запрошений редактор VoxUkraine
Інф.: nv.ua

Коментарі

 

Add comment

Security code
Refresh